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叶秋语录

秋天里,追求完美的叶子随风漂浮,直到它开始腐烂沉寂于泥土!

 
 
 

日志

 
 

问责一年:“下课”官员今何在(6)  

2004-07-08 11:31:35|  分类: 时事资讯 |  标签: |举报 |字号 订阅

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□郭光东
自卫生部部长张文康、北京市长孟学农被免职以来,短短一年零两个月,中石油集  团、北京密云、吉林省吉林市、浙江海宁、湖南嘉禾、安徽阜阳等地的一大批实权官员,先后又因重大责任事故、恶性违法事件而“下课”或遭严厉处分。   舆论惊呼:“问责风暴”正在中国政坛掀起。
  在激赏新一届中央领导集体“权为民所用”、“有权必有责,用权受监督”的执政理念和问责力度之余,人们也意识到,欲使问责“风暴”得以延续,制度建构将是不二法门。
  由此,以下四题就值得深思。
  一、问什么事的责?
  综观一年来备受关注的几起问责事件,开县井喷、密云踩踏、吉林大火、海宁火灾等,均属重大安全责任事故。对此厉行问责,当然是相关官员“咎由自取”。但是,有心人不免要问,是不是一年来所有重大安全事故都被问责了呢?多次发生的煤矿坍塌、爆炸伤亡事故以及沉船事故,也不见有官员为此去职的报道。
  除安全事故外,一年来被问责的还有集体滥用行政权力的嘉禾拆迁事件。但从近日嘉禾原县委书记周余武的反思报道看,他们违法拆迁的“经验”竟然是外出考察学来的,而考察地的县委书记不但没被告倒,还得到了升迁。
  阜阳奶粉事件则属于行政不作为。不过,导致国家彩票业、公证业信誉大损甚至严重影响政府形象的陕西体彩造假丑闻,是不是也存在高官失察责任呢?
  仔细想来,出现上述情况的原因,似乎取决于事故或事件是否引起了中央高层的关注。正部级的卫生部长、北京市长、中石油集团老总被问责,这无疑是中央的权限,而派往密云、吉林、海宁、嘉禾、阜阳的调查组,又几乎都有国务院部委的身影,有的处分决定甚至直接上了国务院的会议。可以说,正是党中央、国务院对这些事故或事件的高度重视,才强力促成了“问责风暴”的生成。
  由此可见,及早建立一套普遍、公开、细致的问责事由标准,方可使地方国家机关也能领会温总理打造“责任政府”的深意,进而在各地都达致“有责必问”。
  二、问哪个官员的责?
  首先,正副职之间该问谁的责。党章规定,“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论,作出决定;委员会成员要根据集体的决定和分工,切实履行自己的职责。”这样看来,如果集体的决定正确,只是某个委员执行错误,就可单问该委员的责。可是,如果集体的决定本身就是错的,那究竟是问整个集体的责呢,还是只问“班长”的责?如问集体的责,又该怎么个问法呢?至于行政机关,依据宪法和相关法律,实行的是行政首长负责制。也就是说,各级政府乃至部、委、厅、局,均由相应的行政正职即“一把手”负责。副职负不负责,怎么负责,宪法和法律并无明文规定。虽然行政副职也会根据内部分工有一定权责,但这个责任又该担到什么程度呢?
  其次,不同层级的官员之间该问谁的责。一个地方出了该问责的事,到底是问到哪一级历数一年来“问责风暴”中被处理的官员,党组织负责人的有之,行政机关负责人的亦有之;正职的有之,副职的亦有之;只问一级的有之,连问两级甚至三级的亦有之。其中,“下课”的官员又以担任行政职务者居多。
  责任人不清,问责的效果难免就打折扣。被问责官员甚至局外人就会以为只是“背运”。更令人担忧的是,问责机关的自由裁量权过大,势必留下某些官员为避问责而“跑官”的隐患,甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。
  平心而论,在国家公务员法尚未引入政务类公务员与业务类公务员的区分之前,在党规党纪也未细致厘清集体与个人的权责之前,明确党政之间、正副职之间、不同层级之间的责任,不能不说是一个棘手的难题。不过,就法理而论,免职意在对外承担政治责任,内部分工当可不论,所以“下课”官员应以正职为宜。
  三、由谁来问责?
  根据越权无效的制度原理,问责机关须有相应的处分权限。虽说对官员问责的主体最终是人民,但具体到每一个官员的问责上,又必须条分缕析,各安其分,即党组织问其党员干部的责,政府问其有权处分的官员的责,人大问其任免的官员的责。
  应该说,一年来的绝大多数问责决定都是合乎法纪的。不过,由于涉及官员种类参差,问责又追求迅速,有时难免所虑不周,特别是在对政府高官的免职问题上。
  试举一例。安徽省委、省政府依据《中国共产党纪律处分条例》、《国家公务员暂行条例》和监察部的建议,在给予阜阳市副市长马明业、市工商局局长周毅生党内严重警告、行政记大过处分的同时,还一律责令辞职。这里似乎忽略了:依据宪法和法律,副市长是由市人大或其常委会选举、罢免的,市工商局长是由市人大常委会任免的;二者的任期与本届政府任期相同,除非本人主动提出辞职,人大或其常委会也接受其辞职,他不得终止自己的法定任期。而由政府责令人大选举或任命的官员辞职,不仅不合情理,也于法无据,更重要的是,颠倒了人大与政府之间监督与被监督的关系。
  的确,在不实行文官制度的我国,副市长、局长目前都笼统地属于国家公务员,《国家公务员暂行条例》也规定了撤职为行政处分之一。不过,根据一切法律、法规不得与宪法相抵触的原则,“撤职”的行政处分,只能针对政府有权单独选任的公务员,而不适用于人大选任的公务员。否则,就有违宪之嫌,至少是越了人大的权。
  联系到近日某市政府出台的《政府部门行政首长问责暂行办法》以及某省政府即将制定的行政首长问责制,其中对行政部门“一把手”辞职的规定,也就均有违宪之嫌。
  值得一提的是,引咎辞职正被越来越多的人视为“问责”的主要形式,更有诸多规章将其赫然收纳其中。不错,丢官对迷恋官位的人肯定是莫大的损失,但从法纪规定的归责程度看,引咎辞职甚至还不如警告严重,因为它根本就不是一种处分,而只是官员出于道义和责任而做出的一种“自问”的高姿态。那种以权力逼使官员引咎辞职的做法,无疑意味着强迫官员自证其罪。因此,引咎辞职只能作为公务员文化建设的一环,而不能搞成制度建设。
  对政府高官而言,严格意义上的问责就是罢免和弹劾了。而最师出有名的问责机关,就是有权选任并罢免他们的人大。有论者指出,湖南省七届人大二次会议上,177名代表提出罢免副省长杨汇泉的议案并最终获全会表决通过的案例,才是真正的、宪政意义上的问责。
  但在时下的“问责风暴”中,人大作为最高权力机关,多少有点“大音希声”了。既然宪法和法律已经明确规定人大有质询、特定问题调查、罢免的权限,而人大又未能善用这些监督手段启动对政府高官的问责,这不能不说是“风暴”中的一个遗憾。
  四、以什么程序问责?
  正当程序是任何一项健全的制度所必备的要素,正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。一年来的问责之所以被称作“风暴”,除喻其严厉、果敢之外,恐怕还在一个侧面说明,问责在程序设置上尚需完善。
  此外,给问责双方充分、平等的发表意见的机会,更是程序得以正当的基本根据。而且在程序运行中,应当更多地关注被问责官员的权利,给他们开辟更有效的权利救济渠道,因为,此时的官员已沦为“千夫所指”,从强者衰变为弱者。程序对待他们,决不能以“谁影响嘉禾一阵子,我就影响他一辈子”的其人之道还治其人之身。如此,他们才会对结局心服口服,才会对制度产生由衷敬畏,也才使他们对依法行政产生清晰的概念。
  所以,党组织问责党员时,应严格依照《中国共产党章程》规定,“处分决定所依据的事实材料和处分决定必须同本人见面,听取本人说明情况和申辩。如果本人对处分决定不服,可以提出申诉,有关党组织必须负责处理或者迅速转递,不得扣压。”
  至于人大问责政府官员的程序,宪法和法律的现行规定已初具框架。如人大常委会如何成立对重大责任事故、恶性违法事件等的特定问题调查委员会,罢免案如何提出与审议,被提出罢免的人员如何申辩,等等。待人大监督法出台后,相信问责程序会更为完善、精致。
  以上四个问题,一、二关乎问责制的客体,第三关乎问责制的主体,第四则关乎连接主客体的程序。只要制度制定者能从每一侧面展示问责制的细节之美,问责就能尽快摆脱既有管理模式的惯性,由权力型过渡到制度型,进而在中国政坛培育出新型的问责文化,甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。

南方周末


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